Андрей Мовчан, московский центр Карнеги
У президента США теперь есть достаточно легкие способы атаковать российские бизнесы точечно, и невозможно сейчас понять, останется это пустой угрозой, будет применяться для защиты интересов американских компаний, использоваться по согласованию с Кремлем для давления на тех или иных русских олигархов или со временем станет оружием по тотальному выдавливанию России с мировых рынков.
Американский Сенат, кажется, впервые после инаугурации Дональда Трампа выказал единодушие, которое привычнее видеть не в Вашингтоне, а в здании Думы в Москве. Предложенную поправку 232 к акту 722 из ста сенаторов поддержали 97 против двух. Впрочем, возможно, единодушие заразная болезнь, ведь принятая поправка касается именно России и называется «Санкции в отношении Российской Федерации и борьба с терроризмом и незаконными финансовыми операциями». Поправка, которую сенаторы уже называют «the most significant step the Congress made on Russia in recent history», выглядит объемной и значимой, но если прочесть ее внимательно, то смысл может показаться существенно отличающимся от того, что говорят пресса и представители Вашингтона.
Родные и обязательства
Основную часть текста занимает структуризация, кодификация, формализация и организация мер, санкций и процедур, уже введенных при президенте Обаме. Причина такого внимания к процедурным деталям, выражающегося в основном в усилении бюрократической стороны процедур, на первый взгляд достаточно прозрачна – законодатели из Вашингтона явно боятся дать президенту Трампу возможность существенно изменить уже имеющиеся санкционные списки или отменить часть санкций.
Значительно усложняется процедура отмены санкций против конкретных лиц – президент теперь, если захочет это сделать, должен написать длинный отчет, практически дипломную работу, доказывающую правомочность такой отмены, и отправить ее в Конгресс.
Наконец, дается длинный список оснований для применения санкций против лиц, которые будут идентифицированы в процессе изучения российской активности набором уже действующих вашингтонских комиссий. Президент теперь обязан («mandatory imposition» и «President shall» в тексте методично заменяют «President may» и «President is entitled to» и не оставляют возможности двойного толкования) вводить санкции в отношении всех, по поводу кого есть хотя бы одно основание.
Эта процедура заменяет расплывчатые призывы вводить санкции против соответствующих лиц без детализации. Соответственно, президента (если, конечно, он подпишет эту поправку) теперь будет легко поставить перед необходимостью добавить в санкционные списки любого, против кого любой американский политик (и не только) найдет доказательства запрещенной деятельности (или убедит комиссию в своей правоте, даже при отсутствии доказательств).
Отдельный блок посвящен семейной ответственности.
Глава, дающая президенту право блокировать транзакции, совершаемые в целях нарушения санкционных запретов, включает транзакции в пользу «any child, spouse, parent or sibling» такого лица. Российские бонзы под санкциями, решавшие до того проблему переводом всей активности на сына или жену, будут вынуждены теперь строить еще более сложную линию обороны – возможно, привлекать невесток или родителей жены к участию в бизнесе.
Финансовые санкции
Применение санкций, однако, лишено категоричности – они могут быть отменены, даже если лица под санкциями всего лишь «совершают действия, ведущие к существенному сокращению запрещенной активности» и/или «гарантируют, что в будущем не будут сознательно вовлечены в запрещенную активность». Санкции могут не вводиться, если для них есть все основания, но их введение «противоречит интересам США» – последнее аккуратно вписано во все параграфы.
Волшебные «интересы США» не зря появляются в данном документе: уже несколько сенаторов высказались в том духе, что новая поправка достаточно хорошо написана, чтобы «послать внятное сообщение, но при этом не лишать президента США возможности улучшать отношения с Россией». Благодаря «интересам» можно заведомо исключить из санкционных списков всех, с кем США ведут переговоры (то есть всех первых лиц государства и персон, реально влияющих на политику), все компании, которые представляются стратегически важными для поддержания стабильности в России, обеспечить критически важные поставки (например, титана).
Другая часть поправки определяет расширение потенциального (включение определяет министр финансов индивидуально) круга лиц, попадающих под старые санкции.
К спискам добавились компании из горнорудной и металлургической промышленности, железнодорожные компании и морские перевозчики. Все санкции, однако, касаются только американских лиц и компаний (US persons and persons in the US) и не задевают долларового финансирования, осуществляемого другими лицами.
Санкции не ретроспективны – речь идет о новом долге (и новых акциях). Союзники США, которых эти санкции не ограничивают, могут не опасаться и будущего ужесточения санкций, поскольку на тот момент нынешний новый долг станет старым. Самим же американцам можно не опасаться давать в долг компаниям из других отраслей, даже если они потом перекредитовывают санкционные компании. Несмотря на то что в поправке содержится призыв к президенту «закрыть все лазейки и возможности для обхода санкций», запрет на новые долги не включает компании, имеющие финансовые отношения с указанными в списке запрещенными отраслями.
Они и не опасаются – до 40% рынка российского внутреннего долга принадлежит нерезидентам, а евробонды российских компаний торгуются на уровне существенно выше странового рейтинга, так, как если бы Россия была как минимум частью Восточной Европы и членом ЕС.
Действительно, что может быть лучшей иллюстрацией достаточности спроса на российский долг: сегодня долги, например, американского эффективного и не обремененного долгами мясопроизводителя JBS, у которого бразильские акционеры вовлечены в коррупционный скандал, показывают доходность 8–9% годовых; одновременно долги той же срочности корпорации «Система», которая последовательно подвергается атакам крупнейшего хищника в России, дают доходность всего лишь 5–5,5%. Словно в качестве заранее заготовленного ответа на включение металлургов в санкционные списки металлургическая компания «Северсталь» разместила в феврале новый выпуск евробондов на $750 млн – разумеется, с переподпиской.
Потребности во внешнем финансировании (если анализировать реальный спрос, а не гипотетическую потребность России в инвестициях) крайне невелики. Россия переживает стагнацию: c третьего квартала 2013 года по третий квартал 2016 года (более поздних данных ЦБ пока не дал) общий объем задолженности субъектов экономики перед банковской системой в России упал с $1,17 трлн до $680 млрд. Российский внешний долг составляет $530 млрд – всего на сто с небольшим миллиардов больше, чем золотовалютные резервы, сократившись на $200 млрд за три года.
Вряд ли в этих условиях у финансовых санкций есть реальный адресат.
Да, Сенат запрашивает у министра финансов, руководителя службы национальной разведки и госсекретаря отчет о возможном эффекте включения в финансовые санкции российского национального долга и деривативов на него и национальную валюту. Отчет ожидается через полгода, и будет очень интересно посмотреть на него: суверенный долг России невелик, доля американских инвесторов в нем небольшая, планы по выпуску долга не амбициозны. Помимо того, похоже, желания распространять санкции на суверенный долг у США пока нет, иначе какой смысл был бы запрашивать такой отчет, а не действовать проактивно, как обычно?
Нефтяные санкции
Подтвержден и глобальный запрет на передачу технологий разработки дорогой нефти (но не газа; глубоководные проекты, Арктика, сланцевая нефть). Запрет, однако, не категорический. Для того чтобы под него попасть, нужно быть одновременно:
- перспективным месторождением;
- разрабатываемым российской компанией;
- с участием лица, находящегося под санкциями.
Да, сенаторы предусмотрели защиту от утечки технологий через участие российских компаний в зарубежных проектах. Однако с минимальным напряжением можно придумать десяток простых ходов, которые позволят разрабатывать российские месторождения с применением американских или других передовых технологий: например, приглашать иностранную компанию на начальном этапе, не включая российские компании в разработку, или держать лиц из санкционных списков подальше от разработки.
Отдельный вопрос – зачем сегодня, при стоимости нефти ниже $50 за баррель, разрабатывать такие месторождения. Россия в основном озабочена закрытием арктических скважин. Перспективный северный газ под санкции не попал.
Да, сенаторы говорят: мы перекрыли России возможности разработки месторождений будущего. Вот только наступит ли это будущее – будет ли нефть из Арктики когда-нибудь рентабельной?
Приватизационные санкции
Есть в поправке и новые санкции. Самый безвредный раздел направлен на лиц (без ограничения территориальности), которые, участвуя в приватизации государственной собственности в России любым способом стоимостью более $10 млн в год (то есть не только инвестируя в приватизируемые компании, но и оказывая платные услуги в этом процессе), «способствуют возможности приватизации имущества Российской Федерации способом, дающим несправедливые выгоды» чиновникам или их близким.
Эта страшная угроза явно не направлена на инвестиционные банки и аудиторов (они не получают больше $10 млн в год от одной транзакции), не задевает и других инвесторов в приватизируемую собственность (они никак не «способствуют возможности»). Это даже не про Glencore и Катарский фонд, потому что их транзакция мнимой приватизации доли в «Роснефти», возможно, была сделана в пользу российских руководителей корпораций, но уж точно не в пользу чиновников.
В России вообще научились укрывать интересы чиновников так хорошо, что данная статья вряд ли может когда бы то ни было быть применена «по-честному». Ну а не по-честному можно было все, что угодно, и раньше. Тем более что и здесь грозное «President shall» дополнено «if President determines». Ну а если не determines, то на нет и суда нет.
Киберсанкции
Более внятно определены санкции за подрыв кибербезопасности. Санкции против неких киберпреступников, связанных с Россией и действующих по заданию Кремля, вводятся впервые. Поправка требует от президента, чтобы в течение 60 дней после ее подписания он ввел санкции против всех лиц, которые «вовлечены в существенную активность по подрыву кибербезопасности любой персоны или института» и/или «сознательно оказывают таким лицам любую существенную помощь или обслуживают таких лиц, в том числе в плане финансовых сервисов».
Задача за 60 дней выявить всех таких лиц по всему миру достойна восхищения. На деле эта поправка дает президенту право налагать санкции на крайне широкий круг организаций и частных лиц; никакого решения суда или доказательств не требуется, поправка говорит лишь «the President determines».
Однако и эта, самая жесткая часть снабжена оговоркой про «национальные интересы».
Более того, она (как и часть по поставкам оружия в Сирию) единственная, где именно президент, а не комиссия решает, достоин ли тот или иной человек или компания санкций. Таким образом, поправка оставляет для президента полную свободу неприменения санкций, несмотря на формальное требование согласовывать с Конгрессом любой отказ накладывать санкции – ведь, чтобы отказаться их накладывать, надо идентифицировать сам субъект санкций, а это делает президент.
Более того, гипотетические страшные киберпреступники, работающие на Кремль (как и поставщики оружия в Сирию, к которым, согласно поправке, применяются такие же санкции, как и к киберпреступникам), не очень боятся конфискации своего имущества в США и запрета на въезд в эту страну. Данная поправка не столько устрашает нарушителей, сколько дает им ясную возможность избежать наказания, если «интересы США» будут того требовать. Как сделать, чтобы они «требовали», – вопрос к президенту США и его переговорам с Россией.
Трубопроводные санкции
Совершенно новые санкции предложены в области технологий и материального обеспечения российских экспортных трубопроводов. Поправка предлагает вводить санкции в адрес любого лица, кто существенно (то есть более чем на $5 млн в год) способствует развитию или модернизации российской экспортной трубопроводной сети.
Безусловно, такие санкции нанесут существенный урон российскому газовому и нефтяному сектору, который ориентирован на экспорт (треть добытого газа и половина нефти вывозятся) не только в перспективе из-за падения экспорта через стареющие трубопроводы, но и уже сейчас – из-за остановки работ на «Турецком потоке», «Северном потоке – 2» и газопроводах, идущих в Азию.
Дело тут даже не в том, что у России нет нужных технологий и материалов (а это так).
Экспортные трубопроводы быстро пересекают границы России, а на чужой территории без местных провайдеров российские компании просто не смогут оперировать. Только вот в этой части поправки произошла неожиданная замена обычного «President shall» на «President may» и избирательного «a person». Президенту разрешили не применять санкции, причем в отношении любой вовлеченной персоны. Можно не применять совсем.
Можно, например, узнав, что китайская компания становится подрядчиком при модернизации газопровода, а американская не получила подряд, пригрозить китайцам санкциями, а своих не наказывать.
Можно угрожать строителям «Северного потока – 2», мотивируя европейцев увеличить покупки жидкого газа и сокращая офшорные доходы первых лиц «Газпрома» и окружения.
Нельзя только применить эти санкции всерьез – от поставок по существующим газо- и нефтепроводам из России европейские союзники США зависят не меньше, чем сама Россия. Возможно, в будущем зависимость уменьшится и ЕС будет готов отказаться от этих поставок. Только зачем тогда будут нужны санкции, не проще ли просто договориться с Брюсселем о приостановке закупок?
И доклад
В итоге новый пакет санкций, одобренный Сенатом и ждущий одобрения президентом (вероятность его неодобрения есть, как заявил представитель администрации еще 13 июня), состоит, во-первых, из попытки Конгресса бюрократизировать процедуру и включить себя в процесс. А во-вторых, из
- мер, которые не представляют для могущих попасть под них лиц существенной проблемы или угрозы в ближайшей перспективе, или
- мер необязательных, применяемых по личному желанию президента без всякой системы, или
- мер, не применимых на практике без существенного нарушения good practice в части определения и доказательства оснований их применения.
В этом смысле поправка 232 не отличается от всех предшествующих санкционных акций в отношении России, написанных в лучшем соответствии с принципом «волки [американские избиратели, требующие действий, и русские политики, нуждающиеся в поддержании имиджа США как врага] сыты, а овцы [активы и бизнесы российской элиты, включая первых лиц, как и интересы американских компаний] целы».
Новостью в поправке является пока невнятно, но уже просвечивающий призыв для нарушителей, в частности по кибервопросам и поставкам оружия: «Давайте сотрудничать, и не будет вам санкций». В конце концов, интересы Америки превыше всего, и это не новость.
В экселевских таблицах, содержащих данные по экономике России, новая поправка не оставит следов.
Зато тем, кто в последнее время подзабыл, что Америка – наш главный враг и стратегический соперник, придется об этом вспомнить.
Правда, у поправки есть и вторая часть, на перспективу. Сенат в заключительных главах внес требование к министру финансов, главе службы национальной разведки и госсекретарю в течение 180 дней представить подробный доклад о российских окологосударственных олигархах и бизнесах, их истории, роли, близости к Кремлю, участии в коррупционных операциях и прочее. Доклад должен также содержать «предварительные оценки воздействия применения санкций к означенным лицам на них самих, их бизнес, экономику России, экономику США и их союзников».
Не вполне понятно, зачем на это отведено 180 дней – любой выпускник «Вассара», стажер Белого дома сможет сделать такой доклад методом copy-paste из русскоязычного Forbes с вставками из The New Times для драматичности в течение пары рабочих дней. Возможно, сенаторы США не читают русский Forbes. Возможно, 180 дней нужны на редактирование списка – с тем, чтобы в него попали только тщательно оговоренные и согласованные персоналии. Согласованные с кем – большой вопрос; не исключено, что даже с Кремлем, который через американские санкции сможет кого-то из олигархов вернуть в Россию, кого-то отучить от нелояльности, кого-то заставить забрать деньги из бизнесов, которые нужнее американским инвесторам.
Туманные итоги
Наконец, вишенкой на торте в самом конце поправки сенаторы внесли в документ положения, которые реально ощутят на себе многие россияне. Целый раздел посвящен усилению борьбы с незаконными финансовыми операциями россиян.
В разделе нет ни одной конкретной меры, только призывы усилить контроль, закрыть бреши в системе, более широко трактовать термин «подозрительные операции» и прочее. Практика показывает, что результатом таких призывов становится не замораживание счетов олигархов, чиновников или крупных коррупционеров (как все знают, в самый разгар борьбы за know your client и против отмывания денег русские полковники типа Захарченко спокойно имеют счета в лучших западных банках), а еще большая бюрократизация compliance процедур для рутинных клиентов, новые позиции в отделах compliance, новые бонусы их руководителям, еще более безумные их требования.
Владельцы счетов на несколько сотен тысяч или миллионов долларов, имеющие российский паспорт, возможно, будут предоставлять теперь не три доказательства адреса проживания, а пять.
Может быть, будут подтверждать происхождение денег не только формой 2-НДФЛ, первичными документами и комфортным письмом из банка, но еще и свидетельствами трех дипломированных юристов, что они лично видели бенефициара законно получающим деньги.
Российские компании будут терять время на многодневных проверках их рутинных платежей, а деньги, идущие из российских банков, будут неделями без объяснения причин лежать в Bank of America или BONY и иногда произвольно возвращаться назад (уже и так недавно был случай: деньги клиента Сбербанка, переводящиеся в западный фонд, лежали в Bank of America две недели, а на пятый запрос Сбера оттуда нехотя ответили: «Так Сбербанк же под санкциями»).
Есть в поправке и еще одна примечательная деталь: cенаторы создают фонд в размере $250 млн, средства которого будут расходоваться на борьбу с российской киберугрозой и незаконными финансовыми операциями. Примечательно в этом рутинном деле ($250 млн – копейки по американским меркам) то, как обозначен список потенциальных получателей.
Это страны, «участвующие в расширении НАТО или ЕС, включая… Грузию, Молдавию и Украину».
Гипотетическое принятие документа в любом случае оставит много вопросов. Один из них – присоединится ли к санкциям ЕС. Если да, их экономическая значимость из нулевой станет незначительной. Зато у президента США теперь есть достаточно легкие способы атаковать российские бизнесы точечно, и невозможно сейчас понять, останется это пустой угрозой, будет применяться для защиты интересов американских компаний, использоваться по согласованию с Кремлем для давления на тех или иных русских олигархов или со временем станет оружием по тотальному выдавливанию России с мировых рынков.
В любом случае новые санкции на руку Кремлю, который уже давно взял курс на экономическую, политическую и культурную изоляцию, позволяющую ему держать страну под контролем и создавать ощущение угрозы, сплачивающее нацию вокруг своих лидеров, в то время как потоки нефти в ЕС продолжают обеспечивать и раздутый военный бюджет, и спортивные мегапроекты, и суперъяхты с замками для тысячи приближенных к власти семей, и приличный доход для полумиллиона чиновников и близких власти бизнесменов, и кусок хлеба для остальных граждан.
