И президентские, и парламентские выборы в Украине 2019 года принесли исторические результаты. У Украины никогда не было президента с такой большой электоральной поддержкой (73%) и такой малой связью со старым политическим классом страны. Более того, в независимой Украине никогда не было парламента с такой доминирующей партией, как «Слуга народа» Владимира Зеленского, чья фракция будет иметь более 250 из 450 мест. Оба результата были идеальным штормом, который смел большинство предыдущих политиков и высших чиновников в администрации президента, национальном правительстве, Верховной Раде и Генеральной прокуратуре. О шансах и рисках новой Украины пишет автор на сайте «Апостроф».
Регресс или прогресс?
Столь высокая концентрация власти в руках партии «Слуга народа» в результате сокрушительных побед Зеленского на президентских и парламентских выборах оценивается различными наблюдателями в Украине и за ее пределами совершенно по-разному. Многие интеллектуалы в Киеве предостерегают от авторитарных рисков и угроз безопасности, которые может повлечь за собой такое однопартийное доминирование. Они опасаются – в рамках того, что можно было бы назвать “постсоветской” или “термидорианской парадигмой” – такого же политического развития в Украине как и в большинстве других бывших республик СССР.
Авторитарная регрессия была скорее правилом, чем исключением, на большей части постсоветского пространства от Беларуси до Казахстана. Поэтому многие опасаются, что своего рода Термидорианская реакция может свести на нет большую часть завоеваний революции Евромайдана. В результате Украина может стать типично постсоветской диктатурой или снова российской колонией – или же и тем, и другим.
В более благоприятной перспективе новый политический ландшафт Украины также может быть контекстуализирован в рамках логики Вестминстерской модели или так называемой маятниковой демократии с ее идеей «победитель забирает все». Такой подход к демократическому правлению частично отвергает разделение, баланс и контроль за властью. Вестминстерская парадигма вместо этого подчеркивает абсолютную ясность политической ответственности победившей на выборах партией, а также однозначное разграничение ролей и обязанностей между партией правящего большинства страны, с одной стороны, и оппозиционными силами, с другой.
Выборы в Украине сейчас принесли результат, когда вся исполнительная и большая часть законодательной власти находится в руках только одной партии. Единственное, чего нет у «Слуга народа» — это конституционные поправки, которые требуют большинства в две трети голосов в парламенте. Таким образом, изменение Основного закона Украины по-прежнему требует сотрудничества с частью депутатов, избранных без поддержки партии Зеленского.
Такая, для Украины во многом новая, расстановка сил подразумевает огромные возможности и риски. Подавляющее доминирование Зеленского в исполнительной и законодательной ветвях власти дает ему на ближайшие годы множество инструментов для быстрой реализации своих идей – какими бы они ни были. Но она также возлагает полную ответственность за будущие успехи и неудачи Украины на Зеленского и его последователей. Это, в чем-то, напоминает типичную ситуацию после выборов в Палату общин в Соединенном Королевстве.
Главный вызов для Зеленского
Однако в отличие от британской прототипной ситуации, абсолютное большинство Зеленского в парламенте и новый персонал в исполнительной ветви власти в значительной степени состоит новичков, не имеющих опыта работы на государственной службе. Эта проблема усугубляется собственной уязвимостью Зеленского – отсутствием у него опыта в областях большой политики, государственного управления и международных отношений. Кроме того, парламентские и министерские новички будут работать в недостаточно институционализированной и высоко «монетизированной» политической среде. Новые лидеры Украины будут принимать и выполнять решения в условиях неполного верховенства права. Они столкнутся со многими политическими и личными вызовами – среди них соблазнительные предложения от пресловутых “олигархов” Украины, к которым они могут быть не готовы.
На таком фоне главная загадка будет заключаться в том, подтвердится ли опять «поведенческий континуитет элиты». Украина не только в результате выборов этого года, но уже и ранее переживала значительные ротации обладателей государственных должностей в парламенте и правительстве. Это неоднократно происходило после предыдущих выборов или после народных восстаний 1990, 2004 и 2014 годов, то есть после революций на граните, оранжевой и достоинства. Несмотря на частые и масштабные изменения в высших эшелонах политической власти, привычки и поведение украинской элиты за последние 30 лет не сильно изменились.
Напротив, парламент Украины, как и другие институты, характеризуется высокой поведенческой преемственностью элит, то есть потрясающей стабильностью в моделях политического габитуса украинских депутатов, министров и чиновников. Они демонстрируют удивительно постоянную склонность к неформальным обменам, взяточничеству, кумовству, крышеванию, фаворитизму, тайным сделкам, патронажу и клиентелизму. Эти патологии, безусловно, присутствуют и в намного более старых государствах и даже в самых передовых демократических системах. Тем не менее, они были – с 1991 года, если не раньше – гораздо более распространены в Украине и в большинстве других постсоветских республик, чем в западных странах.
Таким образом, главный вопрос внушительной победы Зеленского заключается в том, сможет ли его объявленный передел страны действительно нарушить старые поведенческие модели украинской элиты. Избавит ли новый состав политического класса страну от сложившегося за почти 30 лет его губительного габитуса? Или же частные интересы и неофициальные договорняки снова проникнут в процесс принятия политических решений, как это произошло после предыдущих замен президентов, депутатов, министров и чиновников?
Скорее всего, такого рода неудача – а не ползучий авторитарный регресс или скрытая российская ре-колонизация Украины – является главным риском и вызовом правления Зеленского. Какие же инструменты могут обеспечить устойчивый перелом в поведении политического класса Украины и обеспечить непреемственность в функционировании ее парламента и правительства?
Неотложные задачи Зеленского
В первую очередь, новые депутаты должны получать зарплату, которая сделает их возможное взяточничество морально менее приемлемым, чем сейчас. По состоянию на середину 2019 года украинские парламентарии зарабатывают в месяц около 28 тысяч гривен или около 1000 долларов США. Кроме того, они получают ряд дополнительных льгот, которые улучшают их материальное положение. Таким образом, общий пакет денежного и неденежного вознаграждения делает народных депутатов относительно обеспеченными людьми в общем украинском социально-экономическом контексте.
Однако столица Украины, где депутаты должны находиться большую часть времени, стоит дороже, чем остальная страна. Киев имеет собственную шкалу заработной платы, услуг и цен. Нынешних депутатских компенсаций может быть достаточно для депутатов, у которых нет особых семейных обязательств. Однако нынешняя зарплата недостаточна для тех депутатов, которые несут финансовую ответственность за супруг, детей, родителей или других родственников, если они будут жить только на свои официальные доходы в качестве парламентариев.
Даже для тех, кто не имеет больших семейных обязанностей, нынешний парламентский оклад является дисфункциональным. В лучшем случае, он ограничивает образ жизни депутатов постоянными подсчетами расходов на питание, транспорт, одежду и так далее. В худшем случае, зарплата создает ситуацию, в которой депутаты считают этически оправданным иметь побочные доходы, чтобы иметь возможность пользоваться киевскими ресторанами, такси и другими услугами, которые их коллеги в бизнес-корпорациях, международных организациях и иностранных посольствах используют на регулярной основе.
Чтобы преодолеть эту ситуацию, Украина могла бы – со ссылкой на свое Соглашение об ассоциации с ЕС — принять формулу Евросоюза для зарплат, выплачиваемых членам Европейского парламента. Евродепутаты получают около трети зарплаты, которую получают судьи Европейского Суда. Уже некоторое время высшие судьи Украины получают, по украинским меркам, необычайно высокие зарплаты (хотя в абсолютном выражении, не такие высокие, как судьи ЕС). Если бы украинские депутаты получали около трети зарплаты высших судей Украины, то есть если бы применить к ним формулу ЕС – это значительно увеличило бы их ежемесячное вознаграждение. Это также сделало бы их взаимодействие с украинскими бизнесменами, дипломатами и иностранными политиками более свободным. Такое правило также послужило бы оправданием для снятия неприкосновенности с депутатов и усиления наказаний за взяточничество и другие проступки со стороны новых парламентариев Украины.
Во-вторых, были заявления нового президента и его команды о возможности досрочных местных выборов. Вполне резонно утверждать, что для глубоких изменений в украинском государственном управлении потребуется быстрая смена не только национальных, но и региональных и локальных элит. Многие нынешние депутаты и администраторы на областном, районном, городском и сельском уровнях коррумпированы. Однако для того, чтобы региональные и местные выборы были эффективными как средство обеспечения перемен на областном и муниципальном уровнях, необходимо добиться, по крайней мере, некоторого улучшения условий их работы и верховенства права. Необходимо поставить новые ответственные команды в прокуратуру и различные антикоррупционные органы.
Кроме того, необходимо скорректировать роль, функции и вознаграждения областных, районных и коммунальных управленцев и депутатов. Официальные зарплаты мэров, например, крайне низкие, а члены городских советов не получают никакой компенсации за свое рабочее время. Как и на национальном уровне, такие рамочные условия естественным образом ведут к коррупции – независимо от возможных благих намерений, которые могут иметь граждане, становясь государственными служащими или народными депутатами. Новые выборы сами по себе этого не изменят.
В-третьих, многие украинские государственные органы страдают – особенно когда речь заходит об их высших должностях – от более или менее вопиющего гендерного дисбаланса. Это не только принципиально несправедливо с учетом того, что более 50% населения Украины составляют женщины. Организационные исследования показали, что коллективные органы, будь то частные или государственные, функционируют лучше, когда, по крайней мере, одна треть их членов – женщины (что, правда, все еще не достигнуто и во многих западных учреждениях). Таким образом, аргумент о привлечении большего числа женщин в правительство касается не только гендерного равенства, но и эффективности работы министерств, парламента, госслужб или политических партий.
Состав Рады, безусловно, изменился в лучшую сторону в результате прошедших выборов. Тем не менее, доля женщин среди парламентариев увеличилась с 12% в предыдущем парламенте до всего 19% в новом. Кроме того, почти все парламентские партии возглавляют мужчины. Сам Зеленский – мужчина, как и его первые крупные назначенцы, такие как глава Офиса президента Андрей Богдан или секретарь Совета национальной безопасности и обороны Александр Данилюк.
С учетом этого обстоятельства, имеются веские основания для резкого увеличения числа женщин на высших должностях, которые пока еще не заполнены, будь то в исполнительной, законодательной или судебной ветвях власти. В настоящее время мужчины доминируют на тех должностях, которые уже распределены и заняты. Это включает в себя депутатские места в парламенте, министерские кресла, должности руководителей госслужб или большинство партийных фракций.
Таким образом, возможно необходимо на некоторое время преимущественно назначать женщин на высшие должности. Только таким способом еще может быть шанс достичь в конечном итоге вышеупомянутой рекомендованной доли женщин в одну треть среди ответственных лиц Украины, принимающих решения в различных государственных органах. Учитывая большое количество хорошо образованных и амбициозных женщин в Украине, это не должно быть проблемой.
К корням постсоветских проблем
Уже осуществленные радикальные изменения в составе политического класса Украины в этом году могут оказаться обманчивыми. Ошеломляющие электоральные триумфы Зеленского за последние месяцы будут соблазнять президента и его команду просто начать реформировать ту или иную часть законодательства, экономики, иностранных дел, культуры и так далее. Однако первоочередные дела должны быть на первом месте.
Есть многочисленные новые законы и решения, которые должны быть приняты, чтобы украинское государство лучше работало. Тем не менее, ответственные органы по разработке, принятию и исполнению этих проектов во всех трех ветвях власти, а также в местных органах власти по-прежнему сталкиваются с серьезными структурными дефектами в отношении организации и оплаты труда их персонала. Если они не будут радикально изменены, результаты работы госорганов Украины могут остаться такими же неудовлетворительными, как и до этого. У Зеленского сегодня есть шанс изменить всю координационную систему госуправления Украины.
Решительно добравшись, в таком случае, до сути постсоветских проблем Украины, реформы Зеленского могут, помимо всего, стать образцом для других бывших республик СССР. В отношении, например, гендерного равновесия в государственных органах большинство посткоммунистических стран далеко позади западных стран. Глубокая трансформация в составе и функционировании политического класса такой большой страны, как Украина, в отличие от более раннего прогресса, в частности, в трех странах Балтии, не может быть легко проигнорирована политиками и интеллектуалами в других государствах-преемниках внешней и внутренней советской империи. Поэтому западные страны и доноры должны настаивать на проведении Киевом действительно устойчивой перезагрузки состава, структуры и функционирования украинского политического и чиновнического классов.
