Появление последних законодательных инициатив Президента по изменениям в Конституцию, в дополнению к призабытому коалиционному соглашению, предлагает достаточно подробную «дорожную карту» законодательной деятельности с определением ориентировочных сроков разработки и принятия соответствующих законопроектов, можно только приветствовать. Соблюдение провозглашенного плана действий выступает мерилом эффективности коалиции, имеющей для воплощения задекларированных намерений хоть и эфемерное, но конституционное большинство.
Ведь именно такое большинство (не менее 2/3 от состава Верховной Рады Украины) необходимо для внесения изменений в Конституцию Украины.
Очевидно, что именно с этой целью предусмотрено создание Временной специальной комиссии Верховной Рады Украины (далее — ВСК) для подготовки согласованных коалицией изменений в Конституцию Украины.
Вся история новейшей украинской государственности демонстрирует метания между президентско-парламентской и парламентско-президентской моделями республики.
Опыт президентско-парламентской республики (как во времена Кучмы, так и В.Януковича) свидетельствует, что власть президента имеет свойство распространяться и на другие сферы государственного управления, что неизбежно приводит к авторитарным режимам, которые мы видим в РФ, Беларуси и Казахстане.
Безусловно, во многом становление таких режимов обусловлено личностью правителя, «совковостью» общественного мышления, коррумпированностью системы публичной власти, несформированностью гражданского общества, которые могли бы противодействовать авторитарным тенденциям.
Как известно, после авторитарного стиля Кучмы маятник качнулся в сторону парламентско-президентской республики. Причем это случилось дважды -в обоих случаях по разным причинам: в 2006 — как результат декабрьского компромисса 2004 года, в 2014 — как необходимое деконструкция системы, выстроенной Януковичем, в том числе и с помощью, как это ни дико звучит, неконституционного решения Конституционного суда Украины в октябре 2010 года.
Так или иначе, опыт парламентско-президентской республики для Украины вряд ли можно называть позитивным. Энергия первого Майдана была растрачена ни на что. Время постоянных «разборок» между Ющенко и Тимошенко, на фоне которых было реинкарнированные и приведены к власти Януковича.
Одна из причин такого положения — механизм парламентско-президентской республики. Несмотря на то, что формирование правительства становится юрисдикцией Парламента, Президент Украины также находится в середине треугольника ветвей власти. Его собственная власть остается достаточно мощной, в частности в назначении на должности в сфере внешней политики (Министра иностранных дел Украины (можно вспомнить, как в 2009 году Премьер-министр и министр иностранных дел проводили деструктивную относительно друг друга деятельность), национальной безопасности (Министра обороны Украины, Председателя СБУ, Совета национальной безопасности и обороны Украины); правоохранительной и судебной деятельности (Генерального прокурора Украины, трети Конституционного суда Украины и т.д.). Таким образом, закладывается фундамент в формировании двух центров исполнительной власти.
Выходом может быть переход либо к президентской, либо к парламентской республике. Президентская республика — это упразднение должности премьер-министра и признание Президента Украины главой главой исполнительной власти.
Возможные позитивы такого варианта:
— Механизм разделения властей получает реального наполнения;
— Создание технократического правительства, отсутствие квот при его формировании;
— Оперативность принятия решений;
— Персональная ответственность президента за действия исполнительной власти;
К негативам, естественно, можно отнести концентрацию власти в одних руках.
Предлагаемые политсилами нынешней коалиции изменения в Конституцию и законы Украины в сферах судебной реформы и децентрализации публичной власти хорошо подходят под выстраивание такой модели. В частности, по судебной реформе:
— Законодательное (а не президентское) определение сети судов;
— Создание единого независимого органа, который будет отвечать за назначение, карьеру и увольнения судей, где большинство составят судьи, избранные судьями, а остальные — авторитетные юристы — представители законодательной и правозащитного сообщества.
— Публичное обсуждение кандидатур на должности судей всех звеньев;
— Определение прокуратуры только как органа уголовной юстиции, и тому подобное.
По децентрализации публичной власти:
— Деконцентрация и децентрализация полномочий в соответствии с Концепцией реформы местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине и Европейской хартией местного самоуправления. Реорганизация местных государственных администраций в органы префектурных типа.
Одобренная в апреля 2014 года правительством Концепция реформы местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине предусматривает такие новеллы:
— Изменение существующей территориальная организация власти как устаревшего наследия советской системы – то есть, смена статуса местных государственных администраций из органов общей компетенции на контрольно-надзорные органы в системе исполнительной власти с функцией координации;
-трехуровневая система административно-территориального устройства:
— Базовый: административно-территориальные единицы — общины;
— Районный: административно-территориальные единицы — районы;
— Региональный: административно-территориальные единицы — Автономная Республика Крым, области, Киев, Севастополь.
Важным является то, что на соответствующих уровнях административно-территориального устройства осуществляют свое представительство органы исполнительной власти, а на краевом — государственные администрации (впрочем, название требует изменения, поскольку компетенция такого органа, ограниченная контрольно-надзорными полномочиями не совпадает с администрированием), территориальные органы центральных органов исполнительной власти.
Парламентская же республика предусматривает исключительную компетенцию парламента по формированию правительства и сохранение за Президентом арбитражных и контрольных функций.
При данной модели существенные изменения претерпевают полномочия президента. Так, ограничив сферу издания его указов, лишив влияния на назначение руководителей министерств, других центральных органов исполнительной власти, уместно будет наделить его полномочиями по назначению Генерального прокурора Украины, руководителей Национального антикоррупционного бюро и Государственного бюро расследований. В то же время, по парламентской модели не теряет своей актуальности реформа судебной сферы и территориально-административного устройства.
Давно требует реформы украинская избирательная система, которую к осенним выборам парламентарии так и не изменили. В условиях запланированной отказа от мажоритарной составляющей парламентских выборов, проведение деконцентрации власти, переноса центра решения местных проблем в регион, рационального обоснования, почему депутатов должно быть 450, а не, например, 300, очевидно, нет. В в связи с предложенной реформой административно-территориального деления и децентрализацией само собой разумеющимся является переход к пропорциональной избирательной системе с открытыми списками.
В последнее время мы все реже слышим упоминания о принятии Избирательного кодекса Украины, который должен унифицировать и обобщить избирательные процедуры по различным видам выборов. Кроме этого, стоило бы зафиксировать в Конституции Украины модели избирательных систем, чтобы они не менялись под конкретную электоральную кампанию.
Несколько вопросов о сути и форме грядущих реформ мы решили задать одному из видных экспертов в этой области – директору Центра политико – правовых реформ Игорю Колиушко.
Господин Колиушко, актуальны ли сегодня реформы в Украине, ведь идет война, на которую тратится несметное количество ресурсов?
— Если мы хотим оставаться и развиваться, мы должны провести реформы. В первую очередь это реформа Кабинета министров и органов исполнительной власти. Второе — это реформа государственной службы которая может быть совмещена с люстрацией, то есть люстрация может быть ее элементом, но не наоборот. Третье — это децентрализация. Четвертая — это судебная реформа, реформа прокуратуры или отдельно можно назвать реформу правоохранительных органов.
Ну и опять же — конституционная реформа. Она, как правило, выносится за скобки, но именно она создает условия для тех или иных реформ, она, так сказать, является элементом всех реформ, которые я перечислил. Кроме того, надо реформировать экономику и развивать отрасли, имею в виду и образование, и здравоохранение и другие.Понятно, что на фоне военных действий это делать сложно. Но мы не имеем другого выхода, мы должны это делать, причем должны это делать достаточно быстро, иначе не будет ради чего и воевать.
Расскажите, чем важна децентрализация власти, разговоры о которой мы слышим постоянно?
— Децентрализация власти необходима для того, чтобы мы, как общество, начали развиваться, потому что за 23 года нашей независимости мы не смогли создать эффективное центральное правительство. А в условиях неэффективного центрального правительства децентрализация — это единственный способ получить шанс развиваться.
Существует много мифов, связанных с децентрализацией. Кто-то говорит, что децентрализация нужна для того, чтобы прекратить войну на Донбассе. Это полная ахинея. Децентрализация не имеет никакого отношения к тому, что происходит на Востоке. Более того, пока на Донбассе не будет наведен порядок, то там никакой децентрализации проводить не нужно. Поэтому я так критиковал этот закон об особом статусе Донбасса.
Но сегодня децентрализация нужна остальной Украине, чтобы создать условия, чтобы энергия людей реализовывалась не только раз в десять лет на Майдане, а в повседневной жизни для решения своих проблем.
Принятые недавно изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы подаются под соусом «бюджетной децентрализации и начала реальных изменений. Так ли это?
— Передача на места определенных полномочий – это еще не реформа. По сути, не созданы даже административно – территориальные единицы на местах которым можно было бы эти полномочия передать, они не закреплены в Конституции, профильном законодательстве. Пока этого не будет сделано, все остальное – лишь разговоры и попытки сбросить ответственность на места, к тому же не выделив под это реальных ресурсов.
Как Вы могли бы оценить президентскую инициативу об изменениях в законодательстве по отмене неприкосновенности судей и депутатов?
— Подав этот законопроект, президент и его администрация практически ни с кем не советовалась, представители гражданского общества, эксперты ничего не знали о сути предлагаемых новелл. Суть – механическая отмена депутатской неприкосновенности вообще, хотя разумнее было бы ее ограничить.
Что же касается неприкосновенности судей, то полномочия по разрешению на арест просто передали от одного органа другому – в самой неприкосновенности ничего не изменилось, к тому же ВСЮ, который получает право давать разрешение на привлечение к ответственности судьи, не работает уже больше года.
Украина пережила уже множество попыток отмены неприкосновенности — еще с 90-х их было с десяток, даже на референдуме, но результат один – в зале всегда не хватало для этого голосов…