Российским правительством в августе текущего года была наконец утверждена Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2020 года» (далее ФЦП). Эту программу ждали не только в Крыму, поскольку после обещанных весной златых гор всем не терпелось реально понять, как именно и когда их будут делить, т.е. как Россия собирается обустраивать «вернувшийся блудный полуостров».
В истории Автономной Республики Крым было немало программных и стратегических документов, направленных на развитие этой территории. Впервые стратегический документ «Крымская стратегия: новый взгляд. Избавление от иллюзий» на период с 2005 до 2015 года был подготовлен во время премьерства Сергея Куницина группой ученых под руководством Андрея Клименко. Позднее премьер-министр АРК Анатолий Матвиенко пригласил к участию в стратегических инициативах Институт экономики и прогнозирования НАНУ.
Вместе с тем, только в 2010 году правительством Василия Джарты была разработана комплексная Стратегия экономического и социального развития АР Крым на период с 2011 до 2020 года «Успешный Крым в успешной Украине» (Стратегия), в которой акцент был сделан на модернизационном сценарии развития украинской автономии. Основную работу по созданию Стратегии провел Национальный институт стратегических исследований. К работе был привлечен коллектив ученых из Крыма, международных экспертов. Стратегия рождалась в жестких экспертных спорах, проходила горнило открытых обсуждений, и наконец стала точкой консенсуса основных политических сил полуострова.
Одним из очевидных признаков понижения статуса Крыма с автономии до рядового субъекта федерации стало понижение уровня стратегирования развития региона.
На смену Стратегии (которая, кстати, последовательно воплощалась в жизнь и усилиями крымской власти превратилась в подлинный многоуровневый управленческий документ) пришла ФЦП. ФЦП, хотя и имеет такой же временной горизонт, это – план мероприятий социально-экономического развития территории, который не является документом стратегического типа. Ведь основной признак стратегии – наличие стратегической доктрины. В упомянутом документе, в отличие от Стратегии, такой доктрины нет.
Стратегия развития Крыма до 2020 г. «Успешный Крым в успешной Украине» имела, с точки зрения многих экспертов, революционный характер, поскольку впервые развитие Крыма рассматривалось за пределами регионального измерения, в контексте развития не только собственно Украины, а и всего Черноморского региона. Крым, в сущности, должен был стать своеобразной «точкой роста» и «точкой опоры» для Украины в Черноморском регионе, благодаря его уникальным ресурсам, человеческому потенциалу и стратегическому географическому расположению. Как отмечалось в Стратегии, «стратегической целью развития Автономной Республики Крым является достижение устойчивого роста уровня и качества жизни крымчан на основе сбалансированной социально-экономической системы инновационного типа, которая гарантирует экологическую безопасность, динамичное развитие экономики и реализацию стратегических интересов Украины в Черноморском регионе».
ФЦП ограничивает цели Программы интегрированием экономики Крыма в экономическое пространство России и его развитием как «федерального округа»: «Цель и задачи Программы – интегрирование экономики Крымского федерального округа в экономическое пространство России, обеспечение транспортной доступности, снятие инфраструктурных ограничений с целью обеспечения устойчивого экономического развития».
Таким образом, ФЦП откровенно игнорирует конкурентные преимущества региона международного уровня, втягивая его в присущую России автаркическую модель развития. При этом предлагавшаяся Стратегией макрорегиональная идентичность Крыма наилучшим образом соответствовала устоявшейся за предыдущие годы модели развития, которая базируется на открытости, и именно на почве последней позволяет использовать специфические преимущества региона. Сегодня, и в ФЦП, и де-факто (в результате глухой международной изоляции по причине незаконной аннексии) эта открытость снимается с повестки дня, что будет вести к разрушительным сдвигам в структуре экономики и общества полуострова, закладывая предпосылки жестких внутренних конфликтов. Что, собственно, уже ощутили на себе крымчане после провального курортного сезона.
Диаметральная противоположность очевидна в подходах к определению стратегического видения Крыма в результате реализации этих документов. Согласно Стратегии: «Крым-2020 – это регион, который является новатором во внедрении управленческих, социальных и технологических инноваций, направленных на стратегию опережающего развития, социальную консолидацию и формирование новой региональной идентичности». Региональная идентичность явно чужда ФЦП, согласно которой «реализация Программы позволит обеспечить создание экономических условий для постоянного развития Крымского федерального округа с учетом геостратегических интересов и обеспечения безопасности Российской Федерации». «Ожидаемые результаты программы – устранение диспропорций в региональном развитии, доведение уровня жизни населения и развития экономики Крымского федерального округа до среднероссийского уровня, а также формирование условий для обеспечения устойчивого экономического роста Крымского федерального округа, гармонизация межнациональных отношений и устранение межэтнических конфликтов, формирование сети автомобильных дорог, портов, обеспечение транспортного соединения с материковой частью Российской Федерации, эффективное использование туристско-рекреационного потенциала».
Итак, ФЦП де-факто имеет ассимилирующий характер и отнюдь не ориентируется на приоритетность использования региональных конкурентных преимуществ и особенностей.
Вопрос: как долго столь дорожившие своей самобытностью крымчане будут терпеть такую индифферентность со стороны федеральных властей и потерю значительной части потенциала местного развития?
Разность в подходах четко заметна в интегральных показателях и в ожидаемых результатах реализации упомянутых документов.
Вследствие реализации украинской Стратегии до 2020 года «ожидаются в сравнении с фактическими показателями 2012 года: увеличение номинального валового регионального продукта Республики – в 3,7 раза; прирост реального ВРП – на 47,5 %; прирост производительности труда – на 41,1 %; увеличение номинальной заработной платы наемных работников – в 3,48 раза; капитальных инвестиций – в 2,82 раза; доходов бюджета – в 3,9 раза; снижение безработицы – на 22 тыс. чел, уровня безработицы -. на 2,4 п.п.». Целевые индикаторы и показатели реализации ФЦП более просты и банальны: прирост протяженности линий электропередач; увеличение объема подаваемой воды; строительство и рекультивация полигонов твердых бытовых отходов; доля загрязненных сточных вод; количество новообразованных водохранилищ и реконструированных гидроузлов; километров новых дорог, протяженность новых и реконструированных сооружений инженерной защиты и берегоукрепления, количество введенных объектов портовой инфраструктуры, ввод в эксплуатацию объектов здравоохранения, образования и т.п.
Такие показатели и индикаторы несомненно важны, т.к. касаются животрепещущих проблем полуострова. Но они и свидетельствуют о том, что ФЦП априори не ориентирована на стратегию системного развития региона, а лишь решает практические проблемы территории, безотносительно к их влиянию на региональное развитие.
К преимуществам ФЦП следует отнести значительно больший, чем выделяла Украина, запланированный объем финансирования в сумме 19 млрд долл. США (681,22 млрд рублей), в том числе 96,6 % – средства федерального бюджета. Украина на первый этап реализации Стратегии (2011-2013) предусматривала выделить всего 36,5 млрд грн. (4 млрд долл. США), фактически выделено менее 2 млрд долл. Общая сумма средств определена не была, кроме того, в расходы не включался г.Севастополь.
Но может ли больший запланированный финансовый поток перекрыть прочие недостатки ФЦП? Надо вспомнить, что принятие в Украине Стратегии развития АР Крым в 2010 г. стало положительным сигналом для бизнеса, и в результате объем инвестиций в основной капитал в Крыму в 2011 г. увеличился в 2,2 раза и составил 16,3 млрд грн. В этом же году в Крым было привлечено свыше 350 млн долл. США иностранного капитала. В последующие годы в силу ряда как объективных, так и субъективных причин Крым, синхронно со всей страной, начал терять набранные после принятия Стратегии темпы.
Реализация ФЦП изначально не рассматривается как инструмент повышения инвестиционной привлекательности региона, что естественно, учитывая статус оккупированной территории и отсутствие ввиду этого перспектив иностранного инвестирования. Бюджетное финансирование согласно бюджетной заявке Министерства РФ по делам Крыма, которое распределяется в «ручном режиме», может решать срочные проблемы полуострова, но не закладывает условий для регионального развития, что будет усиливать зависимость полуострова от централизованного финансирования.
ФЦП предполагает центральную роль в реализации Программы Министерства Российской Федерации по делам Крыма как главного заказчика большинства и координатора всех работ. Именно это Министерство будет отвечать за реализацию ФЦП, контролировать проведенные работы, отчитываться и вносить необходимые изменения в
ФЦП на деле внедряет модель жесткой централизации финансирования развития региона, что будет предполагать формирование приоритетов этого развития в Москве, исходя прежде всего, как указано в цели, из интересов и нужд национальной безопасности РФ
Программу. Министерство Российской Федерации по делам Крыма для реализации ФЦП заключает с вышестоящими органами исполнительной власти Крыма и г. Севастополя соглашения о финансировании относительно строительства объектов, находящихся в муниципальной собственности или собственности соответствующих субъектов Российской Федерации. В права Министерства входит не только финансирование мероприятий, но и прекращение такого финансирования, если работы проводятся некачественно или несвоевременно. Всего через Министерство РФ по делам Крыма будет проводиться финансирование работ на сумму 323,3 млрд руб., т.е. почти половина всего объема ФЦП. Но большинство средств (186,7 млрд руб.) предусмотрено на второй этап Программы (2018-2020 гг.) .
В отличие от этого, Стратегия предусматривала разветвленный механизм финансирования, который, наряду с привлечением средств государственного и республиканского бюджетов, предполагал активные действия и институциональные инструменты поощрения частного, в т.ч. иностранного, инвестирования, привлечение органов местного самоуправления и общественности к контролю за реализацией Стратегии.
Таким образом, ФЦП на деле внедряет модель жесткой централизации финансирования развития региона, что будет предполагать формирование приоритетов этого развития в Москве, исходя прежде всего, как указано в цели, из интересов и нужд национальной безопасности РФ. В таких условиях следует ожидать существенного усиления фискального и регуляторного давления на полуострове и потерю условий для развития, прежде всего, малого и индивидуального предпринимательства.
В целом вполне очевидно, что правительство России для Крыма избрало так называемый «инерционный сценарий» развития, описанный в украинской Стратегии. По мнению разработчиков, этот сценарий, который предполагает эксплуатацию имеющегося в регионе санаторно-курортного, туристических, аграрного, промышленного, транспортного, транзитного, ресурсного потенциала на основе экстенсивного типа экономического роста, при сохранении «статус-кво» в структуре экономики и факторах ее развития, будет сопровождаться нарастанием системных рисков, отрицательные последствия которых в долгосрочном периоде неуклонно будут усиливаться. Главные риски такого сценария – потеря управляемости социально-экономическим комплексом, угрозы экологических и техногенных катастроф, неадекватность государственных финансов возрастающему уровню социальной нагрузки на бюджет, усиление процессов экономической и социальной стагнации, усиление этнонациональной конфликтогенности в Крыму и т.п.
Наверное, именно ощущая данный аспект, авторы ФРП указали, что «досрочное прекращение реализации Программы может произойти по решению Правительства Российской Федерации в случае изменения приоритетов при решении общегосударственных задач, а также при неэффективном управлении Программой».
Выводы вполне очевидны. Федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2020 года» ориентируется в первую очередь на втягивание полуострова в автаркическую модель развития, его ускоренную ассимиляцию как «федерального округа» России. Именно ради этого в Крыму планируется внедрить модель жесткой централизации финансирования региона, которая будет предполагать формирование приоритетов этого развития в Москве, исходя прежде всего из интересов Российской Федерации и нужд ее национальной безопасности.
Действительно ли готовы крымчане обменять потенциал развития перспективного молодого региона на иждивенчество под крылом федерального бюджета? Отказаться от амбиций «черноморской жемчужины» взамен на гарантированную возможность «умереть в России»? Смириться с превращением туристической Мекки в «непотопляемый авианосец» столь долгожданного «старшего брата»? Покажет лишь время.
Екатерина Юрченко, кандидат экономческих наук,
Ярослав Жалило, кандидат экономческих наук, сотрудники Национального института стратегических исследований
