В первый день декабря вступило в силу Постановление Кабинета министров Украины № 596 «О порядке закупки природного газа промышленными, энергогенерирующими и теплогенерирующими предприятиями».
Принятый еще в начале прошлого месяца документ наложил полный запрет на закупку индустриальными потребителями газа у частных добывающих компаний: вплоть до 28 февраля 2015 года единственным поставщиком голубого топлива для них будет являться «Нафтогаз Украины», находящийся в государственной собственности. При этом национальный газотранспортный оператор «Укртрансгаз» будет принимать плановое распределение голубого топлива только от «Нафтогаза», в результате чего независимые компании не смогут транспортировать свой газ для закачки в хранилища и будут вынуждены полностью остановить добычу в силу ее экономической нецелесообразности. Учитывая, что «частники», продавая газ промышленным предприятиям по принципу замещения, физически поставляли его некоторым сельским поселениям, это может привести к отключению от трубы ряда деревень в самый разгар зимы.
Чем было вызвано такое решение Кабинета министров? В первую очередь, глубоким финансовым кризисом «Нафтогаза». Согласно тарифным правилам, утвержденным Национальной комиссией по регулированию электроэнергетики Украины, цена газа для промышленных потребителей устанавливается в зависимости от стоимости его импорта. Одновременно с этим, тариф на газ для населения определяется на основе оценки издержек по его добыче внутри Украины. Наконец, стоимость голубого топлива для предприятий теплоснабжения складывается из расчета цены его поставок из-за рубежа и внутри страны. В реальности объем производимого в Украине газа покрывает лишь треть совокупного спроса; импортируемое из России голубое топливо используется для обеспечения потребностей теплоцентралей. Сохранение регулируемых цен для нерыночного сектора приводит к образованию разрыва между расходами, которые «Нафтогаз» несет при оплате поставок газа по импорту, и доходами, получаемыми государственным монополистом от продажи голубого топлива населению и сети Теплокоммунэнерго.
В 2013 году дефицит средств «Нафтогаза» составил 6,7% ВВП. Согласно прогнозу Международного валютного фонда, по итогам нынешнего года этот показатель увеличится до 10,1% ВВП. Источником покрытия дефицита «Нафтогаза», по всей видимости, станет государственный бюджет. Впрочем, не только он: в прошлые годы для этой цели использовались и внебюджетные средства. В частности, Национальный банк Украины предоставлял займы государственным банкам, которые, в свою очередь, выдавали кредиты «Нафтогазу». Газовый монополист также выпускал облигации, которые приобретались все теми же самыми государственными банками за счет средств, предоставленных со стороны НБУ. «Нафтогазу» приходилось прибегать к заимствованиям у «Газпромбанка»: в 2011 году эта полугосударственная финансовая структура одолжила украинскому концерну 550 млн. долларов по ставке 8,5%. Наконец, еще одним способом извлечения необходимых «Нафтогазу» средств являлись предоплаты «Газпромом» услуг по транзиту газа, осуществлявшиеся российским газовым гигантом в бытность президентства Виктора Януковича.
Вне всякого сомнения, одной из причин плачевного финансового положения «Нафтогаза» является жесткая ценовая политика руководства «Газпрома». В прошлом году средневзвешенная цена поставок газа из России в Украину равнялась 397 долл. за тыс. куб. м, в то время как для Белоруссии и Армении стоимость импорта российского голубого топлива составляла 175 и 189 долл. за тыс. куб. м соответственно. В условиях нескончаемых газовых войн Украина существенно снизила импорт газа из России – с 59 млрд. куб. м в 2006 году до 26 млрд. куб. м в 2013-м. Более того, в 2005-2012 годах доля газа в энергетическом балансе страны снизилась с 47% до 35%. Однако полностью отказаться от импорта российского газа Украина не сможет до тех пор, пока не будет существенно снижена энергоемкость ее экономики. Важным подспорьем в достижении этой цели могла бы служить либерализация сырьевых рынков, в том числе и рынка газа. Практика показывает, что, когда цены на ресурсы в той или иной степени контролируются государством, у покупателей нет стимулов к сокращению объемов потребления.
Ключ к решению проблем украинской газовой промышленности лежит вовсе не в создании новых, все более изощренных схем финансовой поддержки «Нафтогаза», а в глубокой структурной реформе отрасли с целью формирования конкурентного рынка, на котором потребители по нерегулируемым ценам закупали бы голубое топливо у независимых производителей, обладающих свободным доступом к газотранспортной системе. Какие меры Кабинет министров мог бы предпринять в рамках реализации данной реформы? Во-первых, разделение находящейся в распоряжении «Нафтогаза» инфраструктуры по видам деятельности: добыча, транспортировка и распределение газа. Украинское правительство уже сделало первый шаг по пути к подобной реструктуризации, инициировав принятие закона о создании двух совместных предприятий, которые будут управлять газотранспортной системой и подземными газохранилищами. В капитале обеих компаний 49% акций будет принадлежать международному партнеру, а 51% — «Укртрансгазу», стопроцентной «дочке» «Нафтогаза Украины», осуществляющей транспортировку и хранение газа.
Хотя газотранспортная система при любом раскладе будет оставаться монопольным сегментом, целесообразно рассмотреть возможность допуска иностранных инвесторов к ее полному приобретению. Решение о продаже всех активов ГТС тому или иному покупателю из Европы или Северной Америки не повлечет за собой геополитических рисков (в отличие от сценария их реализации в пользу структур «Газпрома»), но при этом повысит шансы ее модернизации. С другой стороны, при выделении добывающих активов «Нафтогаза» необходимо обеспечить их передачу нескольким управляющим компаниям, которые в будущем будут приватизированы. Российский опыт свидетельствует в пользу важности конкуренции для повышения эффективности энергетического сектора экономики. В середине 1990-х в РФ была разделена и приватизирована нефтяная отрасль, вследствие чего объем добычи за последующие десять лет увеличился с 300 млн. тонн до почти 500 млн. тонн. Газовая же промышленность осталась в монопольном ведении «Газпрома», из-за чего сегодня в стране уровень добычи голубого топлива ниже, чем пятнадцать лет назад.
Другим важным компонентом реформы должна будет стать полномасштабная либерализация цен на газ, которая затронет не только сектор промышленных потребителей, но и население в целом. Сегодня государственное регулирование стоимости поставок голубого топлива в адрес предприятий теплоснабжения является формой косвенного субсидирования населения. Однако, как уже отмечалось выше, сохранение нерыночных цен для существенной когорты потребителей приводит к образованию у «Нафтогаза» дефицита финансовых средств, источником покрытия которого выступает государственный бюджет, а также заимствования непосредственно самого газового монополиста на облигационном рынке. Совокупный объем трансфертов в адрес «Нафтогаза» в этом году превысит внушительный показатель в 10% ВВП, что лишь подчеркивает факт дороговизны его поддержки. Гораздо менее затратным, но при этом более эффективным было бы решение о прямой денежной помощи социально уязвимым группам населения, для которых необходимость оплаты рыночной цены газа станет серьезным ударом по кошельку.
Одновременно с этим необходимо будет обеспечить глубокое дерегулирование отрасли. Сюда, в первую очередь, относится обеспечение недискриминационного доступа всех участников газового рынка к системе трубопроводов. Негативным в этом отношении примером является Россия, где формально независимые от «Газпрома» газодобывающие компании не могут самостоятельно экспортировать голубое топливо и потому вынуждены делать это только через посредничество газового монополиста. С другой стороны, все группы потребителей должны обладать правом свободного выбора собственных поставщиков: ни о каком наложении запрета на продажу газа в адрес промышленных предприятий со стороны частных компаний не может быть и речи. Наконец, важно обеспечить возможность беспрепятственного выхода на рынок новых игроков, в том числе иностранных. В целом, необходимыми предпосылками для успешного развития газовой промышленности являются твердые гарантии частной собственности и стабильность правил игры, чего действующее украинское правительство обеспечить, к сожалению, не может.
Какие факторы могут воспрепятствовать последовательной реструктуризации «Нафтогаза»? Во-первых, влияние лоббистских групп, заинтересованных в сохранении косвенных субсидий. Ежегодно «Нафтогаз» закупает 17 млрд. куб. м газа, добываемого внутри страны, по цене в 30 долл. за тыс. куб. м, что существенно ниже рыночной стоимости, находящейся на уровне в 380 долл. за тыс. куб. м. По оценке вице-премьера правительства Владимира Гройсмана, около 40% от объема голубого топлива, закупаемого газовым монополистом, перепродается промышленным предприятиям по свободным ценам и, таким образом, служит источником извлечения ренты. Другим препятствием является сложность либерализации цен на газ для населения с политической точки зрения. Повышение расценок на поставку голубого топлива в адрес предприятий теплоснабжения значилось во всех программах, заключавшихся в последние годы Украиной в рамках сотрудничества с МВФ. Однако Кабинет министров, как правило, останавливался лишь на однократном увеличении цен, но не осуществлял их полную либерализацию.
Последним по списку – но не по значению – барьером на пути глубокой реформы газовой отрасли является вопрос урегулирования задолженности «Нафтогаза» перед «Газпромом». Юридическую ответственность за нее может взять украинское правительство. В пользу выбора такого решения данной проблемы говорит тот факт, что Кабинет министров на протяжении уже многих лет занимается поиском дополнительных финансовых ресурсов для газового монополиста.
Насколько губительным окажется закон об ограничении поставок газа промышленным предприятиям со стороны частных добывающих компаний? Откажется ли Кабинет министров от его исполнения? Станет ли кардинальная реструктуризация отрасли возможной? Ответ на эти вопросы даст лишь время.
