Владимир Дубровский, старший экономист CASE Украина, главный эксперт группы «Налоговая реформа» РПР
В 1640 г. пришел конец терпению английских налогоплательщиков, с которых король собирал дань произвольным образом: сам решал, кто, когда и сколько ему должен заплатить. Такое «конфискационное» налогообложение в те времена практиковалось повсеместно. Но если древляне, согласно легенде, выразили свое возмущение в казни лично князя Игоря, — что, наверное, послужило уроком его преемникам, но не изменило суть системы, — то англичане пошли другим путем.
Окно возможностей
Нет, короля они, в конце концов, тоже казнили, однако не просто так, а ради воплощения (в числе прочего) революционного на тот момент принципа: «нет налогам без представительства». В результате чего им удалось создать принципиально новую, инклюзивную политическую систему (даже без писаной конституции и при формальном сохранении монархии!), которая, в свою очередь, открыла путь к развитию принципиально новой на тот момент, инклюзивной ж, экономической системы, где бизнесом может заниматься каждый, а не только власть имущая родовая знать. Уклад, который установился в результате последующей эволюции, в современной политико-экономической литературе называется «общественным порядком с открытым доступом [к политическим и экономическим возможностям]» — в отличие от предшествовавшего ему порядка «с ограниченным доступом», каковой мы имеем сомнительное удовольствие до сих пор наблюдать в большей части мира, в том числе и на нашей многострадальной родине.
Эта революция стала второй после голландской в ряду драматических событий, которые положили начало новому этапу в развитии цивилизации: созданная в результате система оказалась настолько более эффективной и лучше приспособленной к техническому прогрессу, что за Англией и Голландией одна за другой начали следовать страны Европы, а США с самого рождения пошли еще дальше.
Кстати, свою войну за независимость они вели под тем же лозунгом: «нет налогов без представительства». Именно этот принцип стал, согласно аргументам Дугласа Норта (который в том числе за это получил Нобелевскую премию), одной из важнейших причин успеха Англии и США по сравнению с Испанией и ее бывшими колониями, где налоги оставались высокими и, что еще хуже, с большой долей произвола, поскольку устанавливал их король самолично.
В результате в странах «английского мира» выгоднее было заниматься бизнесом, инвестировать в деятельность, а в странах «испанского мира» — воровать из казны и инвестировать в необходимые для этого «связи».
Если брать шире, то именно «открытый доступ» и присущие ему «инклюзивные» институты сделали развитыми те страны, которые к ним перешли. Хороший пример заразителен и постепенно распространяется по миру, как бы ни пытались этому препятствовать реакционеры, от монархов XIX в. до Путина. В Европе процесс идет с северо-запада на юго-восток, и в последние десятилетия Украина как раз оказалась «на перепутье», точнее, на водоразделе. Поэтому отнюдь не случайны многочисленные параллели нашей Революции достоинства с буржуазными революциями XIX-XX вв. И в сфере налогообложения они более чем уместны.
Украинский маршрут
Система сбора налогов по-азаровски была типичной «конфискационной» системой, к тому же экстрактивной — заточенной под обогащение немногих за счет большинства. Нет, конечно, формальные правила существовали (как и в Средневековье), но только до той степени, до которой они не ограничивали своеволия начальства.
Более того, сами эти правила писались под диктовку налоговой: в ее обязанности входила в том числе и разработка налогового законодательства! И совсем не случайно, поскольку конфликт интересов осуждается только в европейской культуре сдержек и противовесов. В евразийской же традиции, верным сыном которой был Азаров, наоборот, все должно быть «единым кулаком». Эта же традиция предписывает делать законы (раз уж они необходимы для формы) неисполнимыми, чтобы их можно было применять избирательно, на усмотрение того же начальника, дабы ни в коем случае не ограничить его власть чем-либо еще, кроме воли вышестоящего начальника. И уж, конечно, государеву карающему мечу, каким задумывалась и создавалась налоговая администрация, не должны мешать никакие буржуазные излишества в виде сдержек и противовесов: все, от разработки законов и до «маски-шоу», было сосредоточено в одних руках, не особо чистых, зато верных.
Логично, что Революция достоинства обязана поломать эту порочную практику. Даже если брать только моральную сторону дела, то подчиняться закону — это достойно и по-граждански, а зависеть от своеволия начальника — унизительно. Поэтому борьба за человеческое достоинство и за законность — это почти одно и то же, но с важным нюансом: имеются в виду законы, по которым реально можно жить. Более того, где есть простор для «решалова» (по-научному — дискреции), там есть и коррупция, причем именно в форме поборов и рейдерства. Та самая коррупция, которая всех так достала во времена «злочинной влади».
Наконец, но не в последнюю очередь, достоинство у нас ассоциируется с «европейскостью», в противовес «евразийству», — а кратко описанная выше налоговая система в своей сути имеет крайне мало общего с первым (по сути — только форму), зато сверху до низу густо пропитана русским духом в наихудшем смысле этих слов.
Однако сделать это не так просто, поскольку сама по себе революция — это процесс разрушения старого, который только открывает дорогу для нового, но сам по себе ничего не создает. А нужно ни больше ни меньше как переделать всю налоговую систему так, чтобы она при всех наших реалиях заработала «по-европейски», на принципах законности в противовес «решению вопросов» с конкретными людьми. То, что это в принципе возможно, доказывается существованием упрощенной системы, достаточно успешно работающей именно так — благодаря своей прямолинейности и простоте. Они минимизируют, с одной стороны, возможности для уклонения, поскольку нечем «надувать» затраты; а с другой — возможности для поборов, поскольку и придираться не к чему, да и предмета для проверки нет. То есть, образно говоря, речь идет о том, чтобы приблизить общую систему к упрощенной. Но кто это будет делать?
Ключевой момент — это воплощение на практике вышеупомянутого принципа представительства: правила должны писать представители тех, кому потом придется эти налоги платить (не собирать, а именно платить!).
Конечно, на формальном уровне у нас записано в Конституции, что налоговые законы принимает исключительно орган представительской власти, Верховная Рада. Однако вопрос о том, кого именно из налогоплательщиков она представляет в условиях «ограниченного доступа», сугубо риторический, и ответ мы все хорошо знаем, он отражен в мизерных показателях доверия граждан к этому государственному институту. Который (как, впрочем, и все прочие), будучи позаимствован из лучших практик развитых стран, в условиях «ограниченного доступа» играет совсем другую роль, чем должен был бы играть по идее. В частности, и в налоговых вопросах «зал» традиционно учитывает прежде всего интересы крупного олигархического бизнеса, сращенного с властью, а также большое влияние имеют представители тех, кто непосредственно наживается на коррупции в налоговой сфере. Хотя львиную долю налогов прямо или косвенно платят — как и в абсолютном большинстве стран мира — «простые граждане», для которых бизнес на самом деле выступает только налоговым агентом, перечисляющим средства в бюджет.
И вот здесь начинается самое интересное.
О чем не задумываются украинцы
Во-первых, наши налогоплательщики в массе своей просто не задумываются о том, что именно они, а не крупный бизнес, содержат государство. И эту иллюзию активно поддерживают представители этого самого крупного бизнеса, их агенты в парламенте и правительстве — мол, мы платим, мы и решаем, а ваше дело помалкивать. Проблема в том, что даже если заставить каждого заполнять декларации собственноручно, то люди увидят только свой НДФЛ, который составляет небольшую часть того, что они реально выплачивают, а наибольшие налоги — НДС, акцизы и ЕСВ — останутся все равно «за кадром». В то же время административные расходы вырастут многократно, а налоговики получат очередную коррупционную ниву, поскольку при индивидуальной оплате налогов никак не обойтись без пресловутых «косвенных методов контроля», дискреционных (= коррупционных) до последней степени. Поэтому необходимы массовое просвещение, а также обязательные распечатки с налогами при выплате зарплаты, приветствие на чеках из магазина «поздравляем, вы только что заплатили столько-то НДС и столько-то акциза!», отчеты местного самоуправления о расходовании местных налогов — до копейки, участие граждан в бюджетном процессе на местах и многое другое.
Во-вторых, поскольку политики в большинстве своем «не разбежались» представлять общественный интерес и разрабатывать новую налоговую систему, за это тоже пришлось взяться волонтерам, которые внесли значительный вклад в подготовку законопроекта №3357 «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины относительно налоговой либерализации». Принципиальный вопрос налоговой реформы в Украине — это участие в ее разработке представителей налогоплательщиков. И вообще-то, коль скоро по факту основную нагрузку непростых взаимоотношений с налоговой несет бизнес, особенно малый и средний, то он и должен объединяться для того, чтобы обеспечить представительство своих интересов наравне с крупным. И этот процесс действительно активно начался после Майдана, но тут возникают две опасности.
С одной стороны, те, кто привык в «старых» традициях вершить наши судьбы от имени Державы, искренне не понимают, как это можно отдать вопрос формирования налоговой политики на откуп самим налогоплательщикам: это же, мол, «все равно, что дать уголовникам писать Уголовный кодекс»! Аргумент просто настолько прекрасен со всех сторон, что даже жаль портить его комментариями. Но все же невозможно удержаться от другой аналогии, на которую его сторонники закрывают глаза: а когда налоговая под себя пишет законы, за исполнением которых она же должна следить, — это нормально?
Продолжая аналогию — это примерно то же, что доверить милицейским следователям и прокурорам писать уголовно-процессуальный кодекс. Тем не менее недоверие массового избирателя к бизнесу, который, по совковым традициям, считается «эксплуататором», успешно легитимизирует этот «аргумент» в глазах соответствующей части народа.
С другой стороны, и сам бизнес не всегда проявляет зрелость, например, порой не может устоять перед искушением использовать адвокационные мероприятия и рабочие группы, проводимые в общих целях, для лоббирования собственных узких интересов в ущерб обществу и конкурентам. Или пытается протолкнуть фискально и социально безответственные решения, не понимая, что он же сам и пострадает от таких мер: если дефицит бюджета будет покрыт эмиссией, это обрушит цены и курс, а если «с плеча» рубануть критические бюджетные затраты, то можно получить бунт, да еще и с криками «Путин, приди и накорми!». Ну, или в более мягком варианте — досрочные выборы с популистами-реваншистами у власти в итоге.
Таким образом, в Украине девиз английской революции реализовался, как и все остальное, с национальной спецификой: представительством интересов общества в налоговых вопросах занялись «те, кому больше всех надо».
К счастью, среди них оказались профессиональные экономисты, юристы и аудиторы, которым удалось найти общий язык по многим вопросам (а это было ох как непросто!) и выйти на концепцию налоговой реформы «от гражданского общества», презентованную летом 2015-го в противовес тогдашней правительственной концепции. Впрочем, общим у обоих предложений был ответ на вопрос «сколько?»: государство должно сокращать свои расходы, чтобы снизить налоговую нагрузку на экономику, и позволить ей развиваться быстрее. В условиях Украины реально за несколько лет сократить общее перераспределение через бюджет и социальные фонды до 35-37% от ВВП.
И делать это нужно прежде всего за счет уменьшения (до полной отмены) абсурдного по своей экономической сути налога на труд — ЕСВ: пенсии при этом можно и нужно продолжать платить за счет других источников доходов. Простой расчет показывает, что этого вполне можно достичь, если выполнить две рекомендации авторитетных международных организаций: сократить перераспределение через государственные финансы (бюджет и «социальные фонды») до 35-37% с нынешних 44% и перенести нагрузку с налогов на доходы граждан и предприятий на имущество и ресурсы. Ровно эти же меры необходимы для ускорения экономического роста.
Как надо
Однако кардинально разным был ответ на вопрос «как?» — собственно, главный вопрос именно налоговой реформы. Наталия Яресько и Елена Макеева под руководством Ивана Миклоша вышли с проектом, который не только не уменьшал коррупционные возможности налоговиков, но и расширял их, уничтожая единственное укрытие от дискреции — упрощенную систему, а также вводя непрямые методы контроля доходов. Хотя тогдашняя команда Минфина громко кричала «почую кожного!», проект явно писался под диктовку налоговиков. А Елена Макеева так и заявила (на Форуме РПР): «Мы — как в семье: советуются все, но решают родители».
Вот и все представительство…
С приходом в Минфин новой команды во главе с Александром Данилюком эстафета «представительства по-украински» перешла к нему. Теперь уже Министерство взяло все лучшее, что было в 3357 (кроме, на тот момент, отказа от налога на прибыль в пользу обложения «распределенной прибыли», или, точнее, «выведенного капитала»), дополнило, доработало и воплотило в законопроекте №5368. Примечательно, что он был разработан в реальном сотрудничестве с экспертами и представителями десятков бизнес-ассоциаций, и — впервые в Украине! — представители налоговой участвовали в процессе только с совещательным голосом, как это и должно быть. При активной поддержке гражданского общества и бизнеса этот законопроект смог (хотя и не без потерь) преодолеть все барьеры, в том числе — со стороны депутатов, известных своими интересами в коррупционных схемах налоговиков, и стал законом №1797. Он, среди прочего, предусматривает единый прозрачный реестр на возмещение НДС и безоговорочное признание оплаченного через систему электронного администрирования НДС налогового кредита.
Если это удастся воплотить в жизнь, то есть большая надежда, что НДС перестанет быть коррупционным кошмаром для плательщиков. А если получится еще и провести прописанную в нем реформу ГФС, лишающую местные налоговые инспекции контрольных функций, то изменения могут быть еще более глубокими.
Правда, для этого нужно вначале выполнить еще два пункта переходных положений этого закона: создать вместо налоговой милиции службу финансовых расследований (без силовых функций) и разработать закон о налоге на выведенный капитал. Оба процесса успешно развиваются, причем весьма «инклюзивно».
Но радоваться рано: далеко не все усвоили уроки Революции достоинства. В частности, непрозрачно, без обсуждения с малым бизнесом, в виде поправки к непрофильному закону было пролоббировано решение об обязательном использовании РРО при продаже «сложной техники». Только сейчас, когда противоречивая норма вот-вот вступит в силу, по этому вопросу начались публичные баталии. Хватит ли у украинских налогоплательщиков сил и решимости отстоять свое право самим решать, сколько, как и за что именно платить государству, как это сделали англичане почти 400 лет назад, еще в XVII в.? Пока это вопрос открытый.
Что делать с украинской налоговой системой?
1. Проводить активную разъяснительную работу с украинцами, наглядным образом демонстрируя то, что именно они оплачивают государственные расходы. Акцентировать внимание не столько на абстрактные миллионы или миллиарды гривень, которые даже представить невозможно, а делать акцент на личных платежах.
2. Внедрить обязательное общее (без исключений) декларирование доходов всеми гражданами. Конечно, фискалы могут отстаивать важность всеобщего декларирования доходов, поскольку это, возможно, повысит налоговые сборы. Однако декларирование доходов имеет гораздо более важное и фундаментальное значение — граждане в принудительном порядке будут получать информацию о том, сколько они заплатили (один из них взыскали) налогов в бюджет. Регулярное информирование создаст основу для появления сознательных граждан.
3. Внедрить практику информирования сотрудника о «валовой» зарплате и социальных отчисления при приеме на работу, а также выплате зарплаты с предоставлением распечатки в доступном виде с указанием НДФЛ и ЕСВ.
4. Дополнительно акцентировать внимание покупателя на уплаченных налогах в фискальных чеках. На данный момент фискальные чеки содержат информацию о уплаченном НДС и акцизе на алкоголь, однако в случае с украинскими гражданами желательно давать дополнительные разъяснения по поводу значения этой суммы. Например, можно отдельно приветствовать покупателя с тем, что он заплатил в казну, и информировать, что эффективность использования уплаченных средств он может проверить в отчетах Минфина.
5. Внедрить в школьные программы средней школы и высших учебных заведений специальные занятия, на которых учащиеся получали бы информацию о том, кто такой налогоплательщик, каковы его права и обязанности и кто в конечном итоге содержит государство.
6. Следующим шагом должна стать самостоятельная уплата украинцами социальных взносов и налогов с доходов. Хотя в украинских условиях собственноручная уплата налогов — это достаточно отдаленная перспектива (не в последнюю очередь из-за отсутствия у Минфина и налоговой опыта непосредственного взаимодействия с миллионами граждан), однако такая практика является обязательной, если мы хотим видеть Украину действительно демократичной страной. С одной стороны — это повышает уровень ответственности при уплате налогов, поскольку замалчивание доходов уже будет сознательным нарушением закона. А с другой — отнеся собственноручно деньги в казну, украинец обязательно задастся вопросом: а за что именно я заплатил эти деньги?
7. Продолжением воспитания активной позиции у налогоплательщиков должно стать создание действующих (не бутафорских) инструментов общественного контроля над государственными финансами. Таким инструментом может быть право граждан (объединений граждан) проводить расследования и выступать истцами от имени налогоплательщиков в случае выявления случаев коррупции или расточительства со стороны чиновников.
